Реформа законодательного регулирования холодного водоснабжения и водоотведения. Успешное завершение или новый этап?
Экспертная статья преподавателя ЦНТИ Прогресс
Ситуацию, складывающуюся сегодня в сфере регулирования отношений по организации и осуществлению холодного водоснабжения и водоотведения (ВиВ) можно охарактеризовать, как перманентную реформу. Начало этой реформе было положено еще в 2011 году с принятием отраслевого нормативного акта – ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» и последовавших за ним нескольких десятков подзаконных актов различного уровня. Работа по подготовке и принятию этих актов была окончена весной 2015 года, а вот сама реформа – вместо завершения выходит на новый виток спирали своего развития.
15 ноября 2013 года в Государственную Думу был внесен законопроект № 386179-6 ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении» и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования отношений между организациями, осуществляющими водоснабжение и водоотведение, и их абонентами)1. Законопроект, подвергшийся серьезным изменениям, был одобрен депутатами Государственной Думы РФ в первом чтении 14 ноября 2014 года. Предлагаемые изменения касаются практически всех сфер правового регулирования отношений, существующих между организациями водопроводно-канализационного хозяйства и их абонентами. Рассмотрим наиболее заметные из этих изменений.
|
Все аспекты реформирования законодательного регулирования холодного водоснабжения и водоотведения подробно рассматриваются на курсе повышения квалификации: Договорные отношения в сфере водоснабжения и водоотведения. Споры. Судебная практика 22 – 25 июня 2017 | Санкт-Петербург |
Изменение в определении понятия «водоотведение». В новой редакции под водоотведением следует понимать прием, транспортировку, а также очистку сточных вод с использованием централизованной системы водоотведения и обращение с осадком сточных вод (при осуществлении таких видов деятельности).. В отличие от действующей редакции данное определение содержит два новшества. Во-первых, речь идет о дополнении перечня выполняемых в рамках водоотведения операций обращением с осадком сточных вод. Данное нововведение имеет вполне практическое значение – осадок сточных вод, хранящийся на специализированных полигонах, после определенной обработки в значительной степени утрачивает опасные свойства и становится материалом, пригодным для использования в хозяйственной деятельности. Вполне логично в целях оптимизации процессов водоотведения и обезвреживания образующегося осадка замкнуть их в единую производственную цепочку. Тем более, что в большинстве случаев обращение с осадком сточных вод и так находится в ведении самой организации ВКХ.
Несколько сложнее дело обстоит со вторым нововведением, а именно с добавлением к существующему определению слов «при осуществлении таких видов деятельности». На первый взгляд цель, которую ставят перед собой авторы поправки – не ясна. А если такие виды деятельности организацией ВКХ не осуществляются? Что тогда? Авторы законопроекта попытались упростить положение организаций ВКХ, не имеющих технической или экономической возможности осуществлять весь комплекс действий, составляющих водоотведение. Так, прием и транспортировка сточных вод сами по себе уже будут являться деятельностью по осуществлению водоотведения с применением соответствующего тарифного и иного специализированного регулирования. Оговоримся, что такая трактовка рассматриваемого изменения основана на доводах самих авторов законопроекта, приведенных ими в рамках публичных обсуждений подготовленного документа. Что же касается однозначности толкования проектируемой нормы закона – повышение ее уровня, возможно, еще будет предметом дальнейшей профессиональной дискуссии.
Изменения в части регулирования договорных отношений между организациями водопроводно-канализационного хозяйства и абонентами. Согласно проектируемой норме лицо, приобретающее объект, подключенный к централизованной системе ВиВ, автоматически становится участником обязательств по ранее заключенным договорам бывшим владельцем. Существующая редакция закона предполагает, что приобретатель объекта заключает новый договор, предусматривающий приобретение холодной воды и услуг водоотведения. Предлагаемое новшество серьезно облегчит положение организаций ВКХ, в практике которых отчасти исчезнет проблема периода внедоговорного потребления холодной воды и услуг водоотведения. Предлагаемая конструкция вполне соотносится с механизмом перемены лиц в обязательстве, установленным главой 24 Гражданского кодекса РФ. Очевидно, что в данном случае речь будет идти о перемене лиц в обязательстве в силу закона, установленной статьями 392.2, 387 ГК РФ. Вместе с тем, следует учесть, что типовые формы договоров, регулирующих холодное водоснабжение и водоотведение, имеют ряд условий, обладающих спецификой для каждого абонента (объем потребляемого ресурса, порядок его учета, применяемый тариф и др.). Следовательно изменение субъектного состава обязательств по таким договорам должно быть обеспечено специальным механизмом, заключенным в условиях таких договоров.
Изменение порядка и условий подключения объектов будущих абонентов к централизованным системам ВиВ. Планируется предоставить лицам, заинтересованным в подключении к централизованным системам, возможность самостоятельного возведения необходимых сетей до точки подключения с обязательной передачей построенных конструкций в собственность соответствующей организации ВКХ, или в публичную (государственную, либо муниципальную) собственность, когда такая организация находится в ведении органов публичной власти.
Изменения в «экологической» части. Наиболее существенными, и одновременно – наиболее дискуссионными являются изменения, которые авторы законопроекта планируют внести в так называемую «экологическую» часть Закона о водоснабжении и водоотведении – его пятую главу, посвященную обеспечению экологической безопасности водоотведения.
Напомним, что на сегодняшний день система нормирования качества сточных вод предполагает установление нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов, а также лимитов на сбросы таких веществ и микроорганизмов для объектов централизованных систем водоотведения, а также для объектов, подключенных к таким системам и находящихся в ведении определенной группы абонентов (так называемых крупных абонентов). Иные абоненты руководствуются требованиями к составу сточных вод, установленных Правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 29.07.20132 (в части предотвращения негативного воздействия на централизованные системы водоотведения), а также региональными (местными) нормативными актами, содержащими соответствующее регулирование.
Авторы законопроекта предлагают полностью пересмотреть приведенную систему нормирования. Так, требования к составу сточных вод по ряду показателей планируется устанавливать в рамках так называемых технологических нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в составе сточных вод. Технологические нормативы должны устанавливаться уполномоченными органами государственной власти федерального уровня. Основой для разработки этих нормативов служат, помимо прочего, наилучшие доступные технологии – технологические решения в части осуществления различных видов хозяйственной деятельности, обеспечивающие оптимальное соотношения эффективности соответствующей деятельности и уровня воздействия на окружающую среду. Тем самым авторы законопроекта планируют стимулировать организации водопроводно-канализационного хозяйства, а также их абонентов к переходу на применение подобных технологий. Указанные технологические нормативы планируется использовать для нормирования качества сточных вод, сбрасываемых с объектов централизованных систем водоотведения (организациями водопроводно-канализационного хозяйства), а также для целей формирования нормативов допустимых сбросов, устанавливаемых Правительством Российской Федерации3. Для иных абонентов планируется разработка нормативов по составу сточных вод, применимых к объектам, функционирующим в рамках одной централизованной системы водоотведения.
Описанные изменения находятся в прямой связи с относительно недавними изменением природоохранного законодательства России. Так, летом прошлого года был принят Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»4, заложивший основы нормирования воздействия на окружающую среду с учетом уже упомянутых технологических нормативов и применения наилучших доступных технологий. Перечень таких технологий должен содержаться в специализированных справочниках, разрабатываемых и утверждаемых в соответствии с установленными для этого требованиями. Следует, однако, отметить, что вступление в силу данного закона в полном объеме отнесено на 2019 год, так что введение описанной выше системы нормирование воздействия на окружающую среду пока что является делом хоть и близкого, но все же будущего.
Что же касается введения подобной системы нормирования в сфере водоотведения – здесь ситуация остается не ясной. Несмотря на столь удачное совпадение направлений движения различных отраслей законодательного регулирования, споры вокруг фундаментальных вопросов построения экологических отношений в рамках рассматриваемого нами Законопроекта не только не утихают, но и постоянно разгораются с новой силой. Так, новая система нормирования пугает некоторых представителей профессионального сообщества, а также органов публичной власти перспективой бесконтрольного негативного воздействия на водные объекты, защищенные в настоящее время так называемыми рыбохозяйственными нормативами (нормативами воздействия на водные объекты, обеспечивающими условия для жизни рыбы в таких объектах). Сообщество промышленников и предпринимателей настаивает на сохранении системы отношений, когда ответственным за воздействие на водный объект в результате сброса в него сточных вод через централизованные системы водоотведения во всех случаях является организация водопроводно-канализационного хозяйства. Наличие подобных разногласий привело к тому, что в настоящее время действие пятой главы Закона о водоснабжении и водоотведении (даже в существующей редакции) частично приостановлено вплоть до 2019 года5. Что уж говорить о введении в действие обновленной версии закона. Такое положение дел в практическом плане ставит большой знак вопроса относительно самой возможности принятия описанных выше новшеств. Возможным выходом из создавшейся ситуации могло бы стать поэтапное принятие вновь подготовленных изменений отдельными законодательными актами по примеру того, как это было сделано при внесении изменений в Гражданский кодекс РФ. Однако как поступит законодатель – пока не ясно.
Таким образом, реформа сферы ВиВ продолжается, ее перспективы и примерные сроки окончания не ясны. Однако сам факт движения по пути изменения довольно скудного в прошлом регулирования этой сферы уже является хорошим признаком, свидетельствующим об отсутствии застоя в этой области. Остается только посоветовать участникам профессионального сообщества организаций ВКХ и абонентам следить за подвижками действующего законодательства. Пожелать им, да и всем нам – что бы известная поговорка о том, что «ремонт в квартире можно только начать» – не стала актуальной и для реформы правового регулирования сферы хозяйственной деятельности ВиВ.
Дербин Олег Владимирович
Специалист в сфере правового регулирования
холодного водоснабжения и водоотведения.
1 Актуальная версия данного законопроекта, а также сопутствующие материалы размещены на сайте www.duma.gov.ru
2 Постановление Правительства РФ от 29.07.2013 № 644 «Об утверждении Правил холодного водоснабжения и водоотведения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»
Собрание законодательства РФ, 12.08.2013, № 32, ст. 4306.
3 Вероятнее всего речь будет идти о Постановлении Правительства РФ от 18.03.2013 № 230 «О категориях абонентов, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов» Собрание законодательства РФ, 25.03.2013, N 12, ст. 1332
4 Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" Собрание законодательства РФ, 28.07.2014, N 30 (Часть I), ст. 4220.
5 Приостановка действия данного блока норм была выполнена довольно странным с юридико-технической точки зрения образом. Соответствующие законодательные положения были включены в текст Федерального закона от 13.07.2015 № 221-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений, возникающих в связи со строительством, с реконструкцией объектов транспортной инфраструктуры федерального и регионального значения, предназначенных для обеспечения транспортного сообщения между Таманским и Керченским полуостровами, и объектов инженерной инфраструктуры федерального и регионального значения на Таманском и Керченском полуостровах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Изменения были внесены в большой спешке (существующая редакция экологической части Закона о водоснабжении и водоотведении начала действовать фактически с 1 июля 2015 года), в связи с чем законодателю пришлось поступиться необходимостью сохранения заявленного предмета регулирования вновь принятого закона. Вот почему нормы, имеющие общефедеральное значение оказались в составе закона, ориентированного на развитие отдельного региона Российской Федерации.